江西省烟草专卖局
控烟履约
2017年世界控烟履约进展报告
发表时间:2018年6月19日 字号:【

各年度累计批准/加入《公约》的缔约方数量(单位:个)

 

各年度批准/加入《议定书》的缔约方数量(单位:个)

 

全球50个最繁忙机场无烟政策区域差异信息表 和风制图

  2003年5月,在日内瓦召开的第56届世界卫生大会上,《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)获得通过,2005年2月正式生效。它是由世界卫生组织主持达成的第一个具有法律约束力的国际条约。目前,世卫组织195个成员中的181个已经批准或加入《公约》,覆盖全球90%以上的人口。在世卫组织的积极推动下,全球控烟履约工作继续深入推进,控烟运动持续高涨。

  一、《公约》缔结情况

  2017年7月14日,莫桑比克加入《公约》。截至2017年年底,《公约》缔约方总数为181个。美国、瑞士、阿根廷、古巴、摩洛哥、海地6个国家已经签署但尚未批准或加入《公约》。印度尼西亚、马拉维、摩纳哥、索马里、南苏丹、安道尔、多米尼加和厄立特里亚8个世卫组织成员国既未签署也未加入《公约》。

  二、《消除烟草制品非法贸易议定书》签署和批准情况

  《消除烟草制品非法贸易议定书》(以下简称《议定书》)是继《公约》之后烟草控制领域的第二份国际法律文书,旨在落实《公约》第15条关于消除烟草制品非法贸易的规定。《议定书》于2012年11月在第五届缔约方大会上获得通过,2013年1月10日开放供签署。截至2018年4月底,批准《议定书》的缔约方总数增加至36个。《议定书》将在40个缔约方批准后的第90天开始生效。

  三、《公约》相关条款履约进展

  ——第5条“一般义务”

  烟草控制战略、计划和规划。

  目前,超过120个缔约方在其履约报告中表示已制定和实施了国家多部门综合烟草控制战略、计划和规划或将烟草控制纳入国家卫生促进战略等。虽然大多数《公约》缔约方都制定了烟草控制规划,但是,安提瓜和巴布达、巴哈马、洪都拉斯、冰岛、坦桑尼亚及乌克兰等国家表示,未制定任何层面的烟草控制战略、计划和规划。

  组织机构建设与烟草控制法律制修订情况。

  就组织机构建设而言,超过70%的缔约方在本国建立、强化或资助了烟草控制联络点或协调机构。2017年,印度泰米尔纳德邦决定成立一个授权委员会来实施《公约》。

  在法律法规修订方面。2017年,澳大利亚、阿塞拜疆、贝宁、菲律宾、韩国、捷克、马来西亚、马耳他、突尼斯、新加坡、牙买加、智利等20多个缔约方提出或通过了新的综合性烟草控制法律及针对性措施,进一步拓宽了烟草控制措施覆盖的领域,提升了监管力度。

  ——第6条“减少烟草需求的价格和税收措施”

  世卫组织认为,对烟草产品征税是各国政府烟草控制“最有效和最具成本效益的选择”。据世卫组织统计,2008年,卷烟税率达到75%以上的国家有22个,2014年曾一度达到34个,但2016年,卷烟税率仍超过75%的国家回落至32个。

  法国政府计划未来3年每年都适当提高烟草制品税率,预计到2020年,法国卷烟的市场零售价格将上涨至每盒(20支装)10欧元(1欧元约合人民币7.58元)左右。澳大利亚通过立法,对该国的烟草税率进行了调整,从2017年9月1日开始,每年增加烟草消费税,一直持续到2020年,烟草税将最终达到卷烟平均价格的69%。菲律宾通过一项新议案,设置了一个渐进增税标准:从2018年1月开始,每盒卷烟产品的税额由原来的30菲律宾比索(1菲律宾比索约合人民币0.12元),增加到32.5菲律宾比索;到2023年,每盒卷烟的税额将增加到40菲律宾比索;2024年1月起将按每年4%的增幅提升卷烟税。

  2017年11月,乌克兰议会通过法案,再次提高烟草制品消费税,其卷烟消费税率将在原来基础上提高29.7%。该法案还包括一项涉及烟草税的7年(2018~2024)增长计划。数据显示,目前,乌克兰卷烟的最低消费税为每千支20欧元。阿塞拜疆将目前每千支进口雪茄的消费税从10马纳特(1阿塞拜疆马纳特约合人民币3.74元)提高到20马纳特,每千支进口卷烟的消费税从4马纳特提高到12马纳特。

  ——第8条“防止接触烟草烟雾”

  世卫组织统计数据显示,虽然仍有超过70%的国家尚未将防止烟草烟雾接触上升到立法层面,或因相关法律执行率较低导致措施执行效果不佳,但自2007年以来,越来越多的缔约方开始重视此项控烟措施,尤其是低收入和中等收入国家在此方面取得了较大进展。全球已有55个国家实施了无烟立法,其中,阿富汗、柬埔寨、萨尔瓦多、老挝、罗马尼亚和乌干达等在其公共场所全面禁烟。而沙特阿拉伯因在餐饮设施设立吸烟点,退出公共场所完全无烟立法的国家行列。

  在禁烟场所的设定方面,更多公共场所和工作场所被纳入禁烟范畴,其中三分之二的缔约方要求在教育场所禁止吸烟,其次是卫生场所。与之相反,对餐厅、酒吧等餐饮场所的禁烟规定则相对较少,仅有三分之一的缔约方对此类场所要求一律无烟。美国疾病预防与控制中心在2017年发布了全球50个最繁忙机场无烟政策的评估报告。该报告数据显示,这些最繁忙机场中,只有23个完全禁止在室内吸烟,其余27个允许在指定吸烟区吸烟。如果将范围缩小到排名前10的最繁忙机场,则实行室内完全禁烟的有5个。

  无烟立法在执行方面仍具有较大挑战。在55个制定、实施无烟立法的国家中,只有40%左右的守法合规率。其中餐饮和大学校园的执行尤为困难。

  2017年,斯里兰卡对其控烟法案再次进行修订,规定在学校附近500米内禁止出售烟草制品,违者将被处以重罚。菲律宾总统签署新禁烟行政令,规定在全国范围内,无论室内室外,公共场所一律禁止吸烟,违者将被处以最高4个月的监禁及5000菲律宾比索的罚款。禁令同样适用于各类公共交通工具。马耳他对其现行的控烟法进行了修订,规定当有16岁以下的未成年人乘坐私家车时,禁止在车内吸烟。自8月1日起,澳大利亚维多利亚州新禁烟令正式执行,几乎所有的墨尔本户外餐饮区都禁止吸烟,违者个人将被处以高达777澳元(1澳元约合人民币4.78元)的罚款,企业则将被处以高达7773澳元的罚款。该禁令还规定了例外情形,即如果餐厅和酒吧能够在吸烟者和食客之间建立4米宽的缓冲区,或竖起2.1米高的百叶窗,那么吸烟就是合法的行为。此外,除非餐厅和酒吧被全面禁烟,否则在不供应食物时,吸烟也是合法行为。9月14日,贝宁通过新烟草控制法,规定禁止在封闭的公共场所吸烟,任何学校、医疗机构、体育场所、文化和行政基础场所500米内禁止使用烟草制品。泰国新的烟草制品管控法规定在禁烟区吸烟最高可处5000泰铢(1泰铢约合人民币0.2元)的罚款。日本卫生部提出二手烟“零容忍”的禁令,并建议将其纳入未来6年的国家新抗癌计划,但该禁令没有获得执政党的支持,未批准通过。

  ——第9条“烟草制品成分管制”及第10条“烟草制品披露的规定”

  2016年《公约》第七届缔约方大会要求工作小组继续推进第9、10条工作,重点关注致瘾性的科学证据、新型烟草制品的发展、无烟烟草和水烟成分和释放物测试方法的适用性验证、细支超细支烟设计和创新型滤嘴设计等对公众健康产生影响的科学证据等。

  推进致瘾性、依赖倾向相关研究。烟碱和成瘾问题受到广泛关注,成为未来监管的一个重点。《公约》秘书处与世卫组织召集各领域专家审查降低致瘾性的科学性和经验性证据,讨论如何制定降低致瘾性措施、对个体和整个社会带来的影响及实施中可能存在的障碍。

  开展无烟烟草、水烟的成分和释放物测试方法适用性验证。2017年世卫组织国际烟草实验室网络(TobLabNet)发布一项标准操作规程《SOP 02烟草制品成分和释放物分析方法的验证》。2017年世卫组织发布了水烟新版咨询说明。烟草实验室网络召开关于水烟测试的非公开会议,讨论水烟设计对成分和释放物排放的影响、水烟的分析方法以及卷烟SOP对水烟的适用性。提议将卷烟中烟碱、保润剂等的分析方法扩展到无烟烟草制品,并进行适用性验证。

  细支超细支烟设计、新型滤嘴卷烟设计特性。世卫组织关注细支烟、爆珠等卷烟设计特性。一些专家认为细支烟对某些人群有特别的吸引力,而另外一些专家则认为细支卷烟市场份额上升和女性群体吸烟率上升没有关联。

  ——第11条“烟草制品的包装和标签”

  加拿大防癌协会发布的报告称,在其统计的205个国家和地区中,卷烟包装使用图形警示和健康警语的缔约方数量达到103个。健康警语面积超过卷烟正反包装面积50%的国家或地区达到94个,超过65%的国家或地区达到43个。其中,加拿大是第一个实施图形警示的国家,尼泊尔的图形警示占卷烟包装正反面积的90%,瓦努阿图从2017年开始要求健康警语面积覆盖卷烟包装正反面积的90%。

  2017年,缅甸要求图形警示和健康警语覆盖包装正反面的75%,其中图形警示占50%,健康警语占25%。老挝《烟草控制法》规定从2017年5月1日起,无论是国产还是进口卷烟产品,包装上健康警语面积要覆盖包装正反两面的75%。巴西要求从2018年5月25日开始健康警语覆盖卷烟正面包装的30%,图形警示覆盖反面包装的100%。这是巴西第4次调整图形警示所占比重。巴西是继加拿大之后第二个要求使用图形警示的国家。2017年9月,贝宁通过了一项新的烟草管制法,要求所有烟草产品使用图形警示。

  ——第12条“教育、交流、培训和公众意识”

  《公约》第12条规定,各缔约方应酌情利用现有一切交流手段,促进和加强公众对烟草控制问题的认识。许多缔约方借助各类大众传媒活动积极宣传烟草使用危害,认为此种方式有助于提高公众对烟草使用危害的认识、减少烟草使用、强化对无烟政策的支持。据世卫组织统计,全球约44%的人口所在的国家,在过去两年至少发起过一次全国性的反吸烟大众媒体宣传运动。与之相反,超过一半的国家没有开展过任何形式的、持续的媒体宣传活动,全球大约有18%的人口没有接触过任何反吸烟宣传活动。

  从2017年1月开始,加拿大卫生健康部门开展了长达7个星期的公共卫生健康活动,向公众宣传政府所制定的联邦烟草控制策略,以强化公众对烟草使用危害的认识,努力实现2035年将成人吸烟率降低至5%以下的长期控烟目标。巴基斯坦制作了一个控烟宣传片,吸引公众更加关注控烟法案的实施和执行。该短片不仅涉及到烟草使用及烟雾接触的危害,还涉及法律赋予执法机关、个人关于烟草控制的权利和义务。尼日利亚卫生部开展了为期6个月的无烟运动,旨在提高公众对烟草控制法案的认识,特别是对公共场所禁止吸烟的认识。土耳其烟草控制法要求广播公司免费提供反烟广播时间,所有广播机构每月至少播放90分钟的反烟草内容,其中包括30分钟黄金时段。

  ——第13条“烟草广告、促销和赞助”

  虽然全球有144个国家致力于广泛禁止烟草广告、促销和赞助,但其中超过四分之三的国家并未能实现禁止性措施的全面覆盖。截至目前,仅有阿富汗、科威特、尼日利亚、卡塔尔、摩尔多瓦、塞内加尔和乌干达7个中低收入国家广泛禁止所有烟草广告、促销和赞助。

  印度德里地区政府有关监管部门要求,在该地区有烟草经营业务的烟草公司从烟草零售商店撤销所有烟草广告,同时还对烟草促销商品和向消费者提供的免费样品进行逐一审查。荷兰修订其控烟法案,对烟草制品展示设定禁止性规定并给予缓冲期,新规自2020年开始实施,超市将不得展示烟草产品;到2022年,加油站、便利店等零售商也必须遵守该禁止性规定。新加坡从8月开始实施禁止烟草制品展示的法规。

  ——第14条“与烟草依赖和戒烟有关的降低烟草需求的措施”

  世卫组织认为,对烟草依赖的治疗是减少烟草使用的有效措施,建议缔约方将戒烟服务作为初级卫生保健的一部分。但此项政策需要政府的持续承诺和执行,极易因财政、人力等资源不足而难以启动或难以长期维系。因此,该措施也是全球控烟履约实践较差、进展缓慢的一项。仅有不到三分之一的高收入国家提供完全戒烟支持,中低收入国家则更少。目前,只有萨尔瓦多、爱沙尼亚、印度、牙买加、卢森堡和塞内加尔6个缔约方在戒烟服务方面进入较佳实践水平。随着互联网、移动通讯的发展,缔约方开始尝试使用更具成本效益、便捷高效且符合个性化需求的新技术,进一步拓宽戒烟服务的适用范围。例如使用移动技术与其他戒烟计划结合,以文本消息或交互式语音应答的形式提供简短戒烟建议和方法。

  2017年,菲律宾推出全国戒烟热线,建立移动戒烟诊所,并为此拨款2700万菲律宾比索,旨在更好地为想要戒烟的吸烟者提供咨询和支持。日本修订一项法规,允许医生通过智能手机或个人电脑远程治疗希望戒烟的患者,但此项远程服务目前尚未纳入该国健康保险。瑞典在斯德哥尔摩地铁站外设置交互式戒烟广告牌,将烟雾侦测器嵌于广告屏幕中,吸烟者经过时,屏幕里的人会对其咳嗽。波兰政府推广家庭戒烟模式,鼓励吸烟父母戒烟。印度在使用手机拓展移动技术戒烟服务方面取得良好进展,评估结果显示,吸烟者和无烟烟草使用者在注册使用后6个月的平均戒烟率约为7%。目前,印度政府已决定在此基础上引入新的交互式技术,以优化服务。

  ——第15条“烟草制品非法贸易”

  根据100个国家(约占全球烟草市场95%以上份额)的统计数据,全球非法卷烟贸易量约为4650亿支,亚太地区是全球卷烟非法贸易增长的主要地区,尤其是马来西亚和巴基斯坦。东欧和拉美的非法贸易也有所增加。马来西亚2016年卷烟非法贸易增加11%,其非法卷烟的市场渗透率达到50%。该国政府加大力度,开展打击走私卷烟的行动,2017年正常卷烟市场秩序出现回稳,但其“全面打击非法贸易”的成果有待观察。2017年5月,来自欧盟基础设施管理部门、欧洲议会议员、欧盟健康与消费者保护部门及世界卫生组织等各利益相关方的代表研讨和评估欧盟烟草制品跟踪和追溯系统。根据新修订的《烟草产品指令》,从2019年5月开始,欧盟将在各成员国全面部署烟草制品的跟踪和追溯系统。2017年11月,欧盟通过关于打击走私卷烟和非法烟草制品的建议,并核准了欧盟海关合作行动计划,重点打击走私卷烟。设在斐济的大洋洲海关组织(OCO)与世卫组织在3月28日签署一项备忘录,表示在预防和消除烟草制品非法贸易方面协同工作并共享信息。

  ——第16条“向未成年人销售和由未成年人销售”

  各国允许购买烟草制品的最低法定年龄各有不同,一般从16岁至21岁不等。2017年,泰国新的烟草制品管控法规定购买卷烟的最低年龄从18岁提升至20岁,零售商向20岁以下人员销售卷烟被认为是违法行为,每次将被处以3万泰铢的罚款或者不超过3个月的监禁;卷烟必须整包销售,不得拆分单支销售,否则将被处以4万泰铢的罚款。新加坡再次修订控烟法案,规定在烟草制品零售商店内,禁止经营者雇用21岁以下的员工。巴基斯坦境内向未成年人出售卷烟的现象非常普遍,在教育机构附近销售卷烟也是一种司空见惯的现象。涉烟违法行为和执法机构监督、检查之间存在完全脱节的情况。荷兰修订的控烟法案规定餐饮场所不得放置卷烟自动售卖机。

  ——第17条“对经济上切实可行的替代活动提供支持”及第18条“保护环境和人员健康”

  第17条要求各缔约方相互合作并与有能力的政府组织合作,为烟草工人、种植者,在某些情况下为个体销售者提供经济上切实可行的替代生计。

  第18条提出关注烟草种植给人类健康和环境带来的风险。2017年世界无烟日的主题是“烟草——对发展的威胁”。5月30日世卫组织发布文章,对烟草与环境的关系做出分析,呼吁各国政府采取更强有力的控烟措施。报告详细列举了烟草从种植到消费各个环节对环境可能产生的危害。此外,该报告还提到电子烟和加热不燃烧烟草制品使用的金属、电池、塑料及非生物降解物等可能对环境造成的污染,建议提高生产者的责任意识,评估可能带来的环境危害。

  ——第22条“科学、技术和法律方面的合作及有关专业技术的提供”

  为支持和落实《2030年联合国可持续发展议程》,《公约》秘书处会同联合国开发计划署等合作伙伴发起一个新项目《烟草控制框架公约2030》,计划在今后5年向15个中低收入缔约方提供直接帮助。该项目将在创立和加强跨部门执行《公约》协调机制方面为缔约方提供帮助。英国政府于2017年10月制定了《2016~2021年控烟计划》,计划在未来5年,向斯里兰卡等15个经济欠发达国家提供高达1500万英镑(1英镑约合人民币8.6元)的资金援助,促进其政府采取更加严格的控烟措施以推进《公约》实施。

  为了给缔约方提供有针对性的技术援助,《公约》秘书处从2014年起先后成立6个知识中心(分别位于6个世界卫生组织区域),旨在为各缔约方分析、综合与传播其拥有的与《公约》有关的知识与技术信息。

  ——关于“新型烟草制品”的监管进展

  近年来,新型烟草制品在全球受到越来越多的关注,如何对其进行监管也在全球范围内引起很大争议。世卫组织发布了对电子烟、电子非尼古丁输送系统和加热不燃烧烟草制品的资料说明。

  截至目前,已经销售或计划上市加热不燃烧烟草制品的国家有30多个。按照目前的发展趋势,这些新型烟草制品将在更多国家推出。

  澳大利亚禁止销售电子烟和加热不燃烧等新型烟草制品。奥地利、芬兰、匈牙利、立陶宛、波兰和西班牙等欧盟国家根据新《烟草产品指令》要求,全面实施限制电子烟在线销售的禁令,斯洛文尼亚正在计划中。爱沙尼亚拟对烟草法案进行修正,规范电子烟的使用和销售。葡萄牙规定禁止在封闭空间内使用电子烟。新西兰卫生部提起诉讼,要求禁止新型烟草制品加热棒的进口,认为加热棒是一种口含烟草制品,属于新西兰法律禁止销售的产品。法院审理后驳回了卫生部的上诉,判定加热棒不属于口含烟产品范畴,故不适用于新西兰无烟环境法案中第29条禁止销售的产品。

  在柬埔寨、阿联酋和约旦等国,电子烟的销售和使用被完全禁止。巴西、阿根廷和乌拉圭等虽然禁止电子烟的销售,但消费者还是可以通过互联网购买。俄罗斯宣布进一步加强对新型烟草制品的管理,未来电子烟和水烟将是政府的重点监管对象。新加坡通过《烟草(广告和销售控制)法》,规定购买、使用和拥有电子烟、水烟和嚼烟属非法行为。印度比哈尔邦宣布禁止生产、销售、购买、展示和宣传电子烟。泰国电子烟用户敦促全国立法大会考虑取消该国对电子烟进口、生产、销售和持有的禁令,但公共卫生部坚持认为电子烟对健康有害,不应该被用于帮助戒烟。

  2017年,哥伦比亚成为拉丁美洲第一个允许合法销售加热不燃烧烟草制品的国家。孟加拉国计划对电子烟等新型烟草制品增税。由于电子烟及加热不燃烧烟草制品在日本市场的销量大幅增长,日本政府计划提高新型烟草制品税率。韩国也于2017年通过了几项提高加热不燃烧产品税率的计划。波兰从2018年1月1日起对电子烟和电子烟油征收类似普通卷烟的消费税。以色列财政部决定对加热不燃烧烟草制品征收与普通卷烟相同的税收。

  美国将电子烟纳入传统烟草制品的监管范畴,规定禁止向18岁以下的任何人销售电子烟,要求电子烟生产商在推出电子烟产品前需要提交上市前申请。

  四、全球控烟履约趋势分析

  在全球经济一体化的大背景下,面对《公约》和《议定书》各项政策措施的压力,各利益相关方的冲突将持续加深,各种诉讼和其他形式的博弈也随之产生和发酵,全球控烟运动在胶着中持续高涨。

  《议定书》的批准、生效进入关键时刻。世卫组织将《议定书》的生效列入当前的工作重点,通过不断强化举措,督促各缔约方配合、参与、开展相关领域的研究,以尽早批准《议定书》。《议定书》的批准已经进入关键时刻,最终生效时间仍是各方关注的焦点。毫无疑问,《议定书》生效后随之召开的第一届《议定书》缔约方会议必将掀起全球打击烟草制品非法贸易的新一波浪潮。

  新型烟草制品监管政策日趋严格。近年来,随着新型烟草制品的蓬勃发展,对其加强监管已经成为世卫组织和各缔约方的共识,但各方在其监管方式上还存在较大分歧,不同国家实行差别化监管策略。

  烟草控制跨界合作与关注度日益加深。世卫组织越来越主动联系联合国其他机构、国际组织或非政府组织,并在其政策或交往规则中探讨、引入烟草控制的措施和《公约》相关规定,为烟草控制措施的综合开展提供案例和指引。同时,亦激发起不同领域国际政策的碰撞,促使全球烟草控制工作在法治轨道上有序开展。

作者:姜泓海 鲁菲 林铮铃 罗红蓉

来源:东方烟草报