江西省烟草专卖局
控烟履约
烟草税不仅仅只关乎控烟
发表时间:2018年5月04日 字号:【

——访国家局烟草经济研究所政策研究室主任李保江

  世界上不少国家为了控制烟草生产和消费,通过提高烟草税以求实现“寓禁于征”的目的。但提高烟草税在理论上存在许多争议,在实践上也具有不同效应。在第27个“世界无烟日”到来之际,本报记者就提高烟草税和控烟履约有关问题,采访了国家烟草专卖局烟草经济研究所政策研究室主任李保江。

  一问:提高烟草税能否“一举两得”?

  对烟草征税,自其16世纪初期从南美传入欧洲并进而传遍世界便已开始,当时各国的主要目的自然是增加财政收入。而第一次明确以控烟之名对烟草征收重税,是在英国。1595年,英国药学家首次提出吸烟具有健康危害性。1604年,英国国王詹姆斯一世发表《反烟檄文》,同年将每磅烟草的税收从2便士提高到82便士,一次猛增了40倍。

  然而,由于当时英国烟草消费需求旺盛,政府突然之间大幅提高烟草税,导致了烟草走私泛滥,造成了烟草管理失控:一方面烟草消费需求并未减少,另一方面政府税收却大量流失。为摆脱这一困境,詹姆斯一世很快就改变了政策,把每磅烟草的税收从82便士降低至12便士,结果烟草走私大为减少,政府税收快速增加。

  李保江表示,英国的这一政策实践和教训,对后来世界烟草税收政策产生了重大影响。世界各国在制定烟草税收政策时力求结合实际,做到既有利于控制烟草消费,又有利于增加财政收入。

  今年“世界无烟日”主题是“提高烟草税”。那么,提高烟草税能达到既控制烟草消费、又增加财政收入的目的吗?

  “这个问题,不能简单地用‘是’或‘否’来回答。”李保江表示。由于烟草能使消费者产生一定程度的依赖,需求价格弹性较低,提高税收对增加政府财政收入的效应通常大于控制烟草消费的效应。李保江分析,这也是许多国家偏好实行“烟草重税”政策的一个重要原因。因为“重税控烟”在经济上可以增加收入,政治上容易获得支持,社会上能够获得认可,国际舞台上也可获得赞誉。

  一些国家的实践,体现了提高烟草税对控制烟草消费和增加财政收入的成效;但也有一些国家提高烟草税后,非但没有达到预期目的,还诱发了严重的烟草走私、加重了低收入群体的经济负担,促使他们更多地选择档次更低的烟草产品,甚至质量更差、危害更高的假冒伪劣烟草产品。

  “因此,要辩证地看待提高烟草税的作用,科学制定烟草税收政策,把握好烟草税收的度。”多年的研究让李保江清醒地认识到,适当提高烟草税,对控制烟草消费和增加财政收入具有积极作用。但如果脱离实际,烟草税这把双刃剑也将带来许多负面作用。

  二问:提高烟草税会对消费者权益造成损害?

  许多人认为,吸烟有害健康,又要支出费用,通过提高烟草税可以促使消费者减少需求甚至戒烟,这既有利于维护消费者健康,又有利于节约消费者支出,是对消费者权益的一种保护。

  “这种观点似乎很有道理,但只是理论上的假说,或者说只是一种良好的愿望。而真实情况与这些逻辑上的美好理论和动机上的良好愿望相差甚远。事实上,尽管吸烟有害健康人所共知,可目前全世界仍有13亿烟民,2013年共消费6.5万亿支烟草制品,烟草支出超过8000亿美元。”李保江认为,加强烟草控制是正确而必要的,但同样不应忽视的是,烟草需求是客观存在的,烟草产品是合法存在的,烟草消费者的正当权益理应受到公正平等地保护。

  李保江向记者分析,对烟草产品不科学、不适当地征收重税,将不可避免地对烟草消费者权益构成两方面的损害。

  “其一,对烟草消费者健康构成更多损害。提高烟草税后,可以预见,会有一部分消费者选择减少吸烟甚至戒烟。但绝大多数消费者,并不会因此而减少吸烟或戒烟,而是在既定的收入约束下,被迫选择档次更低烟草产品,甚至质量更差、危害更高的假冒伪劣烟草产品,或压缩其他方面支出以满足其刚性烟草消费需求。此外,烟草重税也诱致烟草走私、非法生产和黑市交易盛行,增加了消费者获得非法烟草产品的概率,从而对消费者健康造成了更多、更大的潜在危害。”

  “其二,不公平地加重了中低收入消费者的经济负担。公平原则是税收政策的首要原则。贯彻公平原则,应使各个纳税人承受的税收负担与其经济状况相适应,并使他们的负担水平保持大致均衡。烟草消费量对所有吸烟者而言相差不大,但烟草税是按产品数量或金额征收的,提高烟草税对高收入阶层的影响相对较小,但对中低收入阶层影响很大,这不公平地加重了中低收入消费者的经济负担。譬如,根据2013年调查数据,农村吸烟者年收入仅为城镇吸烟者年收入的33%,但其烟草税负却是城镇吸烟者的近2倍。”

  李保江认为,如果不切实际地提高烟草税,非但不能有效地保护消费者健康,还会对消费者权益造成损害。

  三问:提高烟草税会诱发非法烟草贸易?

  目前全球烟草非法贸易形势不容乐观,据有关国际组织估计,目前非法卷烟占全球卷烟市场的比重高达10%以上,各国政府每年因此损失税收超过500亿美元。李保江认为,虽然导致非法烟草贸易的因素是多方面的,但烟草高税无疑是其中最关键的刺激因素。

  尤其值得关注的是,非法烟草贸易不仅在发展中国家很严重,在发达国家也很严重。譬如,2012年欧盟28个成员国卷烟综合税率为57%~84%,非法卷烟达655亿支,相当于其卷烟市场消费总量的11.1%;澳大利亚卷烟综合税率为60%,非法烟草制品达2329万吨(该国统计口径为吨),相当于其烟草市场消费总量的13.3%。

  2012年11月12日,《烟草控制框架公约》第五届缔约方会议通过了《消除烟草制品非法贸易议定书》,其根本目标就是推动各缔约方采取开放、适宜和综合的国内国际应对措施,以消除包括走私、非法生产等在内的一切形式的非法烟草贸易。李保江谨慎地表示:“实现这一目标面临着诸多严峻复杂的挑战。”中国由于有专卖体制的强大优势,目前已把非法卷烟市场占有率控制在4%以内,处于全球领先水平,但也始终面临假烟、走私烟反弹扩散的巨大压力。

  “提高烟草税,我们要深入分析、科学判断、综合权衡其给烟草贸易、控烟履约带来的利弊。”李保江认为提高烟草税不能顾此失彼。  

  四问:我国烟草税负过低,没有实现“税价联动”?

  目前社会上有一种声音,认为我国烟草税负很低,并且没有实现“税价联动”,制约了控烟履约工作的有效推进。作为长期从事控烟履约和烟草经济政策研究的专业人员,李保江认为,这是社会上有些机构和人士对我国烟草税负情况既不十分了解又未深入研究造成的。

  事实上,通过国际比较不难发现,目前,我国烟草税负水平已高于世界平均水平,卷烟综合税率已接近60%。而世界卫生组织《2013全球烟草流行报告》数据显示,世界平均的卷烟综合税率为58.4%,其中低收入国家为50.3%,中等收入国家为53.1%,高收入国家为65.9%。从几个烟草产销大国来看,卷烟综合税率印度为43.1%,美国为42.9%,俄罗斯为40.5%,比中国低17-19个百分点。

  至于有些人认为我国卷烟没有实现“税价联动”,削弱了“以税控烟”的政策效果。“这更是极大的误解。”李保江表示。

  从道理上讲,作为市场主体,烟草企业的产品价格必须超过各项税收和成本费用才能维持正常生产经营,如果只提税不提价,在成本费用不变的情况下,必然带来利润流失,久而久之,必将导致亏损、破产、倒闭,哪家烟草企业会主动选择这样的结果呢?

  从统计数据看,近年来我国卷烟税收和价格事实上一直都是在持续提高的。譬如,从2006年《烟草控制框架公约》在中国生效到2013年,每条卷烟税费由21.9元增加到65.3元,年均提高16.9%;每条卷烟零售价格由50.8元提高到109.6元,年均提高11.6%;卷烟综合税率由43.1%提高到59.6%,年均提高2.3%。

  事实胜于雄辩。李保江认为,中国政府正在以负责的态度和积极的行动,认真履行《烟草控制框架公约》,制定实施了符合我国国情的烟草税收和价格政策,较好地体现了控烟履约的相关要求。

  五问:税收政策设计与实际目标如何保持一致?

  烟草税收的调整,可谓牵一发而动全身。如何让烟草税收政策在落地后有效实现既定的目标,需要科学的顶层设计。

  那么,我国现行的烟草税收政策和实施情况有什么特点?

  李保江介绍,我国现行烟草税收政策实施情况有四个鲜明特点:一是“税种多”,我国烟草企业应缴纳的税种目前包括消费税、烟叶税、增值税、城市维护建设税、教育费附加、企业所得税等,其中消费税为主体税种,烟叶税是我国全面取消农业税后唯一保留的对农产品征收的税种。二是“税率高”,目前对卷烟在生产环节征收从价从量混合税,从量定额税率为0.6元/条,从价税每条调拨价格70元以上的税率为56%,每条调拨价格70元以下的税率为36%;在批发环节征收从价税,税率为5%。烟叶税税率为20%,增值税税率为17%,城市维护建设税税率为7%,教育费附加率为5%,企业所得税税率为25%。此外,烟草企业还需缴纳国有资本收益,目前的上交比例为25%,为各类企业的最高值。三是“税额大”,2013年我国烟草企业共缴纳各项税费8161.2亿元,占同年全国财政收入的比重高达6.32%。四是“增长快”,从1982年国家开始对烟草行业实行专卖体制至2013年这31年中,全国烟草税收年均增速高达18.4%。

  总体来看,我国现行烟草税收政策设计科学合理,税负水平比较适当,既有效保证了国家财政收入,又严格控制了烟草产业盲目发展。

  在目前的水平上进一步提高烟草税,虽然从理论上说将有利于加强烟草控制,但结合我国具体实践来看,过高的烟草税也会激发各地增加烟草生产的积极性。正因如此,《中国烟草控制规划(2012-2015年)》明确提出,要“按照‘抑制烟草生产供应,保证国家财政收入’的总体要求,严格烟草税收征管,确保烟草企业依法按时足额纳税”,同时要“规范地方政府行为,防止为片面追求地方高税收对烟草企业采取不适当的鼓励、支持和保护措施”。

  控烟履约是一个长期过程,提高烟草税要综合考量。李保江表示,未来烟草税收政策设计应统筹各方面关系,切实发挥烟草税收的激励和约束功能,才能有效避免政策初衷与最终目标背道而驰。