江西省烟草专卖局
控烟履约
2016年中国控烟履约进展报告
发表时间:2017年6月01日 字号:【

和风制图

  2016年是联合国2030年可持续发展议程实施的第一年,也是我国“十三五”的开局之年。这一年,中国的控烟履约工作在法治的轨道上继续有序推进,国家控烟履约的政策导向更加明晰,各级政府部门对控烟工作更加重视,民间组织的控烟活动持续活跃,各项控烟履约政策措施的整体效应逐步显现。

  一、2016年中国控烟履约进展

  (一)顶层设计为今后一段时期的控烟履约工作指明方向。

  2016年是我国进入全面建成小康社会决胜阶段的开局之年。从《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《“健康中国2030”规划纲要》到《“十三五”卫生与健康规划》,国家层面的战略和政策导向协同配套、明确清晰,可以说对我国今后一段时期控烟履约工作起到了夯基垒台、立柱架梁的作用。

  2016年3月,“十三五”规划纲要发布,提出“大力推进公共场所禁烟”。与“十二五”规划纲要中“全面推行公共场所禁烟”的表述相比,由“全面推行”改变为“大力推进”,明确传递了国家对于控烟履约工作一以贯之和坚定不移的政策信号。

  2016年9月,我国召开了新世纪第一次全国卫生与健康大会。习近平总书记发表重要讲话,从国家发展的战略和全局高度,深刻阐述了建设健康中国的总体要求、目标任务,强调“把人民健康放在优先发展战略地位,努力全方位全周期保障人民健康”。10月,中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》,倡导全社会要增强责任感、使命感,全力推进健康中国建设,提出“以提高人民健康水平为核心,把健康融入所有政策”的指导思想。在其中第五章第二节“开展控烟限酒”中提出了明确的控烟方略:“全面推进控烟履约,加大控烟力度,运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效。深入开展控烟宣传教育。积极推进无烟环境建设,强化公共场所控烟监督执法。推进公共场所禁烟工作,逐步实现室内公共场所全面禁烟。领导干部要带头在公共场所禁烟,把党政机关建成无烟机关。强化戒烟服务。到2030年,15岁以上人群吸烟率降低到20%。”

  为推进健康中国建设,根据“十三五”规划纲要和《“健康中国2030”规划纲要》,2016年12月27日,国务院印发《“十三五”卫生与健康规划》,在“深入开展全民健康教育和健康促进活动”部分提出:“全面推进控烟履约工作,加快控烟立法,大力开展无烟环境建设,全面推进公共场所禁烟,强化戒烟服务,预防和控制被动吸烟。健全健康素养和烟草流行监测体系,15岁以上人群烟草流行率控制在25%以下。”

  (二)一系列与控烟履约相关的法律法规及政策措施相继实施或正在酝酿过程中。

  2016年9月1日,《慈善法》正式施行。其中第四十条第二款涉及烟草捐赠赞助的内容为:“任何组织和个人不得利用慈善捐赠违反法律规定宣传烟草制品,不得利用慈善捐赠以任何方式宣传法律禁止宣传的产品和事项。”

  2016年9月1日,《互联网广告监督管理暂行办法》正式施行。其中第五条规定:“法律、行政法规规定禁止生产、销售的商品或者提供的服务,以及禁止发布广告的商品或者服务,任何单位或者个人不得在互联网上设计、制作、代理、发布广告。禁止利用互联网发布处方药和烟草的广告。”第二十一条规定:“违反本办法第五条第一款规定,利用互联网广告推销禁止生产、销售的产品或者提供的服务,或者禁止发布广告的商品或者服务的,依照广告法第五十七条第五项的规定予以处罚;违反第二款的规定,利用互联网发布处方药、烟草广告的,依照广告法第五十七条第二项、第四项的规定予以处罚。”

  2016年10月1日,《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》正式施行。与之前2007年的版本相比,该规定在警语数量、警示力度、警语面积、对比度等方面均有进一步强化。

  2016年11月16日,国家卫生计生委联合九部委发布《关于加强健康促进与教育的指导意见》。其中第十二部分“倡导健康生活方式”中提出,“全面推进控烟履约,加大控烟力度,运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效。深入开展控烟宣传教育,全面推进公共场所禁烟工作,积极推进无烟环境建设,强化公共场所控烟监督执法。到2020年,15岁及以上人群烟草使用流行率比2015年下降3个百分点。强化戒烟服务。”

  2017年1月11日,国家卫生计生委出台《“十三五”全国健康促进与教育工作规划》。该规划将控烟与健康影响评价评估、健康素养促进、健康科普、健康促进与教育体系建设工程并列为五大专项行动。其中开展控烟专项行动的内容为:“深入开展控烟宣传教育,创新烟草控制大众传播的形式和内容,提高公众对烟草危害的正确认识,促进形成不吸烟、不敬烟、不送烟的良好社会风尚。推进公共场所控烟工作,努力建设无烟环境,推动无烟环境立法,强化公共场所控烟主体责任和监督执法,逐步实现室内公共场所全面禁烟。深入开展建设无烟卫生计生系统工作,发挥卫生计生系统示范带头作用。强化戒烟咨询热线和戒烟门诊等服务,提高戒烟干预能力。推动相关部门加大控烟力度,运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效。”

  (三)地方控烟法规渐趋严格。

  截至2016年年底,全国共有18个城市制定实施了控烟相关立法,虽然控烟立法的城市数量较2015年并没有新的增加,但在室内公共场所禁止吸烟方面的要求却更加严格。从执行情况看,缺少专项控烟执法经费或执法人员不足、单位或场所不配合以及劝阻不到位,是当前控烟执法中遇到的主要困难。

  北京:在控烟执法方面坚持政府管理、单位负责、个人守法、社会监督的原则,政府与社会共同治理、管理与自律相互结合。据北京市卫生监督所通报,自2015年6月《北京市控制吸烟条例》开始实施至2016年11月底,北京共出动控烟卫生监督人员超过25万人次,共处罚失责单位663家,罚款183.6万元;处罚2719人,罚款14.25万元。仅12320热线收到的控烟投诉举报就达25162件,餐厅、写字楼、医院、车站、出租车等公共场所,吸烟违法行为的发现率为6.7%,不合格单位比例为8.9%。尽管控烟的执法监督工作一直在“持续高强度地开展”,控烟执法专项财政经费高达713.71万元,但北京市卫生监督部门坦承北京公共场所控烟工作仍有很多难点:“管理上存在大量真空地带,违法行为也随之增多,执法工作量非常大。”

  上海:上海市人大常委会于2016年11月11日通过了《上海市公共场所控制吸烟条例》修正案,于2017年3月1日起施行。根据该条例,上海市控烟工作实行“限定场所、分类管理、单位负责、公众参与、综合治理”的原则,由卫生计生行政部门作为公共场所控烟工作的主管部门。修正案在原条例限定室内公共场所禁烟的基础上,扩大了室内公共场所禁烟范围,明确“室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟”,也扩大了室外公共场所禁烟范围,明确诸如以未成年人为主要活动人群的公共场所、人群聚集的公共交通工具等候区域等公共场所的室外区域禁止吸烟。但修正案也指出:“因特殊情况设置的室内吸烟室的具体要求,由市人民政府作出规定”。

  深圳:根据《深圳经济特区控制吸烟条例》,原有两类室内公共场所(酒吧、歌舞厅等歌舞娱乐场所和茶艺馆、按摩、洗浴等休闲服务场所)作为限制吸烟场所,至2016年12月31日在近两年的过渡期限届满后禁止吸烟,即从2017年1月1日起,深圳限制吸烟场所实施全面禁烟。

  此外,云南省于2016年将《云南省公共场所禁止吸烟的条例》列入省政府的立法计划。

  (四)各类健康专题会议均呼吁进一步加大控烟力度。

  (1)2016年11月21日,第九届全球健康促进大会在上海召开。李克强总理在大会致辞中表示,我国将切实把卫生与健康放在优先发展的战略地位,促进人民健康与经济社会协调发展。新中国成立特别是改革开放以来,我们在经济发展水平还不高的条件下,走出了一条符合中国国情的卫生与健康发展道路。要坚持共同但有区别的责任等原则,提高发展中国家参与的代表性和发言权,推动全球健康治理更加公正合理。世界卫生组织总干事陈冯富珍在主旨发言中以近五分之一的篇幅直接论及烟草控制问题,并呼吁在烟草控制方面做出更多努力——“要改变人们赖以选择其生活方式的环境需要政府作出非凡的承诺”。此次大会通过的《上海宣言》明确提出:“不要将商业利益凌驾于人们的健康之上”。

  (2)2016年11月7日至12日,世界卫生组织《烟草控制框架公约》第七届缔约方大会在印度举行,此次大会议题多达38项,为历年之最,涉及排除烟草业干扰、最大限度增加代表团透明度、《消除烟草制品非法贸易议定书》、烟草业责任和赔偿、加强烟草制品成分管制和披露、电子烟监管、法律事务、贸易投资、履约报告审查、烟草种植替代等诸多方面。中国代表团在外交部的带领下,准备充分、协调积极、配合密切,既坚持原则又适度灵活,有理有利有节表达立场、关切和意见,拿出了“中国方案”,发出了“中国声音”,成功实现了预期。

  (3)2016年9月23日至25日,由亚太国家和地区的非政府控烟组织倡导发起的第11届亚太控烟大会在北京召开。大会主题为“消除烟草危害,保护健康权益”,来自27个国家和地区的800余名代表参会,国家卫计委副主任王贺胜出席大会并讲话。该会议就监测烟草流行,无烟环境和无烟立法,烟草税收和价格,烟盒包装,全面禁止烟草广告、促销和赞助,打击烟草非法贸易等专题进行了深入的讨论。会议通过控烟宣言,倡导亚太各国共同努力,未来五年实现人群吸烟率下降5%、增加烟草税收比率至75%的目标。

  (五)民间控烟活动持续开展,但存在一定的偏激倾向。

  2016年,民间控烟组织和相关人士积极参与控烟活动,在提高全民健康意识、搜集烟草流行数据、提供戒烟帮助、树立社会行为规范等方面发挥了有效作用,并通过各种渠道发声,希望能够更大程度地在国家政策层面影响中国的控烟履约工作,但也在一定程度上存在不顾国情、曲解《公约》的过激倾向。例如,一些控烟组织和个人强烈建议室内百分之百禁止吸烟,同时力推卷烟包装增加图形警示;完全否定烟草行业在控烟履约方面所做工作的客观事实,甚至公开呼吁国家烟草专卖局立即退出国家履约部际协调小组,诋毁烟草行业的社会形象。

  (六)戒烟服务水平有所提高,但吸烟者戒烟行为变化不明显。

  目前,我国共有31个省区市的医院特别是三甲医院和大型综合医院开设了专门的戒烟门诊。以北京为例,全市戒烟门诊已经发展到68家,其中提供包括药物治疗在内的完整戒烟服务的有27家。中国疾控中心控烟办评估显示,这些戒烟门诊年均戒烟人数仅73例,全国只有6家达到每年200例戒烟的项目要求。2016年,世界卫生组织在北京中日友好医院设立WHO戒烟与呼吸疾病预防合作中心,成为我国唯一一家致力于戒烟与呼吸系统疾病预防的与WHO合作的机构。

  尽管戒烟服务水平有所提高,但总体来看,吸烟者戒烟行为变化仍不明显。据统计,北京市2016年年底的成人吸烟率为22.3%,与2014年的23.4%相比下降了1.1个百分点。2016年,北京举办了健康北京戒烟大赛,在最高2万元大奖的鼓励下,共有8857人报名参加,其中656人达到持续100天的要求,申报戒烟成功,比率为7.4%。

  二、烟草行业认真履行《公约》责任和义务,扎实推进控烟履约工作

  在履约工作部际协调领导小组的统一领导下,国家烟草专卖局按照职责分工,结合行业实际,坚持“烟草控制做减法”,取得显著成效。

  (1)认真执行国家计划,精准实施产业调控。认真贯彻落实党中央、国务院关于供给侧结构性改革的重大决策部署,研究制定《烟草行业落实“三去一降一补”重点任务行动方案(2016~2018年)》,明确规定国内卷烟工业产能实现零增长;烟叶生产规模控制在4100万担/年以下。2016年国内卷烟销量同比减少278万箱,降低5.6%。认真执行国家税收和价格政策,努力通过结构提升、降本增效等,确保全年上缴财政总额超过1万亿的目标实现。在烟叶收购量同比减少286万担的情况下,实现烟农总收入660亿元,烟农户均收入达到4.92万元、同比增加0.43万元,有力支持了烟区发展,有力促进了精准扶贫、精准脱贫落地。

  (2)严厉打击烟草制品非法贸易。打击烟草制品非法贸易是履行《公约》的重要组成部分,也是执行我国《烟草专卖法》及其实施条例的重要举措。烟草行业坚持完善打假打私体系建设,把打击烟草制品非法贸易摆在突出重要位置。加大源头治理力度,加大案件侦破力度,加大打击走私力度,烟草制品非法贸易得到进一步遏制。2016年,全国共查处案值5万元以上假烟案件3884起,破获国标网络案件987起,收缴制假烟机346台,查获烟丝烟叶1.37万吨、假烟17.87万件、走私烟11.28万件,依法拘留8299人、追究刑事责任4323人。卷烟市场净化率继续保持在96%以上,处于全球领先水平。

  (3)严格卷烟包装标识规范管理。《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》于2016年10月1日正式施行,在警语数量、警示力度、警语面积、对比度等方面进一步强化。行业严格执行《规定》要求,精心组织、稳步推进,对919个国产内销卷烟规格(含雪茄烟109个)进行了集中审核,认真做好政策宣贯、解读和实施工作,确保新老包装的顺利过渡和《规定》的实施落地。

  (4)做好烟草制品成分管制相关工作。加大科技创新工作力度,开展致瘾性、降低烟草危害等方面的科学研究,不断降低烟草制品焦油量和其他有害成分含量。加强专业机构建设和科研合作交流,烟草制品成分和燃烧释放物的检测项目不断增加、范围不断拓展、方法不断改进,各省级烟草质检机构实验室体系建设进一步完善,各卷烟工业企业检测能力、管理水平和科研水平进一步提升。2016年共组织对65个品牌401个规格卷烟、37家滤棒供应企业的87个产品、10家国内外卷烟纸生产企业的128个产品以及1074批次烟叶等级进行了监督检查,产品质量安全体系建设得到进一步加强。

  (5)防止未成年人接触烟草。坚决落实《公约》及国内法律相关规定,加强监督检查,严禁向未成年人销售和由未成年人销售烟草制品,禁止在境内设立自动售烟机,禁止通过互联网非法销售烟草制品,明确将中小学校周围列入不予发放烟草专卖零售许可证范围,明确要求卷烟零售客户在柜台的醒目位置摆放“禁止中小学生吸烟,不向未成年人售烟”警示牌。

  (6)深化控烟履约相关研究工作。结合我国控烟履约实际,配合立法部门做好相关法律法规制定工作,包括《慈善法》《互联网广告监督管理暂行办法》、烟叶税法立法工作等。积极开展《议定书》研究,包括各国批准情况、烟草制品跟踪与追溯机制等。积极开展电子烟发展情况及监管模式研究等。掌握《公约》全球发展趋势和世界各国控烟动态,深入了解和借鉴各缔约方控烟履约工作的思路、措施和经验。

  (7)参加《公约》第七届缔约方大会。围绕本届大会内容,行业组织专家对相关议题进行了深入细致的研究,为我国代表团及时提供专业参谋和智力支持,配合完成与会任务,有效维护了国家利益。

  三、2017年行业控烟履约工作建议

  在当前国家控烟履约政策导向明晰、国内控烟履约工作趋向全面深入的形势下,为更好地推进我国烟草控制工作,进一步提升烟草行业控烟履约形象,对下一步控烟履约工作提出如下四点建议。

  (1)始终坚持依法控烟履约。

  严格按照《烟草专卖法》《烟草控制框架公约》《广告法》《慈善法》《互联网广告监督管理暂行办法》《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》等一系列与烟草控制相关的法律法规及政策措施,以及国家局在履约工作部际协调领导小组中所承担的责任,遵循“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则,认真履行相关要求和义务,始终坚持在法治的轨道上促进控烟履约工作有序推进。

  (2)积极参与控烟相关规则的制定。

  在《“健康中国2030”规划纲要》《“十三五”卫生与健康规划》等一系列国家层面的控烟履约政策导向下,行业应积极主动参与控烟领域各种相关规则的制定,加强与有关部门交流,充分表达自身立场和重大关切,统筹烟草作为合法产业的可持续发展和依法控烟的有序推进,兼顾国家利益、消费者利益和社会公众健康利益的协调平衡。

  (3)切实回应消费者的健康诉求。

  要充分认识到控烟趋势的不可逆转和消费者对于健康更迫切的诉求,主动推进卷烟产品供给侧结构性改革,大力实施科技创新战略,将降低烟草危害作为行业控烟履约义不容辞的责任。坚持以减少烟草吸入量、卷烟焦油量及其他有害成分为主线,既有效满足消费者需求,又有效维护消费者健康,努力打造中式卷烟品牌消费认同新优势和科技减害新优势。主动顺应公共场所控烟大趋势,工商合力推进消费环境建设,在法律许可的范围内,努力为消费者创造便利、和谐、文明的吸烟环境,更大范围、更大力度地倡导和促进文明吸烟,依法维护消费者尊严。

  (4)充分展示行业负责任的控烟形象。

  作为控烟大家庭的一员,烟草行业长期以来认真履行国家专卖和控烟履约的职能,在落实卷烟计划管理、降低烟草危害、加强烟草种植替代、完善税收价格政策、打击烟草制品非法贸易等方面发挥了积极的富有建设性的且不可替代的作用。维护国家利益和消费者利益,本身就是中国烟草对国家、社会承担的最大责任和历史担当。要加强宣传引导,展现出行业完整、鲜明、积极的控烟履约形象,使社会公众正确认识烟草控制工作,理性看待烟草行业改革发展,努力争取社会各界的理解和支持。

(国家局烟草经济研究所)

作者:张小乐 陈辰

来源:东方烟草报