江西省烟草专卖局
控烟履约
2015年中国控烟履约进展报告
发表时间:2016年5月10日 字号:【

原色制图

  2015年,中国积极推进控烟履约工作。在《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)履约工作部际协调领导小组的统一领导下,各有关部门根据职责认真落实《中国烟草控制规划(2012~2015年)》,各级政府部门对控烟工作更加重视,民间组织控烟活动更加活跃,全社会支持控烟的氛围逐步形成。可以说,2015年是近年来中国控烟履约出台政策举措最多、措施最严厉、环境变化最显著的一年。

  一、政府主导推动控烟履约工作,一系列法律法规及政策措施相继出台或正在积极推进。

  (一)一系列与控烟履约相关的法律法规及政策措施相继出台。

  修订实施新《广告法》,广泛禁止烟草广告。2015年4月,新修订的《广告法》正式颁布,9月1日开始实施。新修订的《广告法》明确规定:“禁止在大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告。禁止向未成年人发送任何形式的烟草广告。”与修订前相比,新《广告法》进一步限制了烟草广告的传播范围,不再列举公共场所以及大众传播媒介的类别。此外,还禁止利用其他商品或者服务的广告、公益广告,宣传烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容。烟草制品生产者或者销售者发布的迁址、更名、招聘等启事中,不得含有烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容。此举被世界卫生组织认为是“政府为保护公众免受烟草使用成瘾之危害所采取的最具成本效益性的措施之一”。

  提高卷烟税率,抑制烟草消费。经国务院批准,从2015年5月10日起,提高卷烟消费税。甲、乙类卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%,同时加征从量税0.005元/支。在提高税率的同时,国产卷烟和进口卷烟批发环节平均销售价格提高6%,建议零售价格也同步提高,实行“提税顺价”。此次税收调整使得中国卷烟流转税税负水平提高了8%,税收占零售价的比重达到65.6%。正如《公约》第6条所指出的,“价格和税收措施是减少各阶层人群特别是青少年烟草消费的有效和重要手段。”自《公约》在我国生效的2006年至2015年,国内卷烟加权平均零售价格从5.08元/盒(20支)增加到12.57元/盒(20支),年均增长10.59%。

  强化卷烟包装标识警示力度,警示效果不断提高。2015年12月,国家烟草专卖局与国家质检总局联合修订出台了《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》。新规定要求,健康警语内容增加为三组,且所占面积由过去主要可见部分不少于30%调整为“不应小于其所在面的35%”,加大警语字体、增强警语区内文字与警语区背景色差值。同时,新规定还要求,卷烟包装体上及内附说明中禁止使用误导性语言,“低危害”“淡味”“柔和”“低焦油”等描述用语均禁止使用。国家局于2015年年初先行对部分卷烟包装标识进行调整,对“红金龙”(软长城)、“黄金龙”(硬)、“芙蓉”(黄)、“大丰收”(软)、“中南海”(浓味)、“红山茶”(软)等6个卷烟规格实行扩大警语占用面积、加大警语字体、增强颜色对比度并印制“请勿在禁烟场所吸烟”警示标识等措施,以增强包装标识的警示效果。

  (二)一系列与控烟履约相关的法律法规正在酝酿过程中。

  《公共场所控制吸烟条例》列入国务院预备立法项目。2015年9月,国务院办公厅印发《国务院2015年立法工作计划》,《公共场所控制吸烟条例》位列其中。此前,国务院法制办已将由卫计委起草的《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》及起草说明全文公布,并于2014年11月24日至12月23日公开征求社会各界的意见和建议。根据该送审稿,国内未来所有室内公共场所一律禁止吸烟,且体育、健身场馆的室外观众坐席、赛场区域,公共交通工具的室外等候区域等全面禁烟。同时,以未成年人为主要活动人群的公共场所的室外区域,高等学校的室外教学区域,妇幼保健机构、儿童医院、妇产医院的室外区域全面禁止吸烟。该送审稿指出,凡是没有设立吸烟点的公共场所室外区域,均属于全面禁止吸烟的场所。除对公共场所吸烟进行严格限定外,该送审稿还特别要求,烟草制品生产者应在包装上印有文字和图形警示,且图形警示面积不得小于包装面积的一半。

  《慈善法》涉及烟草捐赠内容征询各方意见。在《慈善法(草案)》的酝酿过程中,涉及烟草捐赠赞助条款引起了广泛讨论,各方面都充分表达了各自的立场及建议。经过充分酝酿和沟通交流,目前《慈善法》已在十二届全国人大四次会议上表决通过,并将于2016年9月1日起施行。《慈善法(草案)》中关于烟草捐赠的内容为“任何组织和个人不得利用慈善捐赠,宣传烟草制品及其生产者、销售者等法律法规禁止宣传的事项。”第二次审议稿修改稿为:“任何组织和个人不得利用慈善捐赠,以任何方式宣传烟草制品及其生产者、销售者以及法律法规禁止宣传的其他产品和事项。”最终涉及烟草捐赠赞助的内容确定为:“任何组织和个人不得利用慈善捐赠违反法律规定宣传烟草制品,不得利用慈善捐赠以任何方式宣传法律禁止宣传的产品和事项。”

  《互联网广告监督管理暂行办法》发布征求意见稿,拟禁止利用互联网发布烟草广告。在国家工商总局发布的《互联网广告监督管理暂行办法(征求意见稿)》第十八条中明确规定:“禁止利用互联网发布处方药、烟草的广告。各类网站不得采用任何形式链接处方药生产销售企业、烟草生产销售企业自有网站、网页,搜索引擎网站不得为此类网站、网页提供付费搜索广告服务。”

  (三)政府机关和国家公务人员积极践行和推动控烟履约相关工作。

  开展无烟场所创建活动,政府机关发挥示范引领作用。为进一步强化示范效应,重点针对政府机关、医院、学校开展创建“无烟单位”活动,尤其是大力推动领导干部带头在公共场所禁止吸烟,创建“无烟政府”。目前全国共有北京、上海、河南、湖北、广西、河北六个省(市、区)带头在全省(市、区)党政机关创建“无烟政府”。其中,北京市要求,市和区、县人民政府加强对控制吸烟工作的领导,将控制吸烟工作纳入国民经济和社会发展规划,保障控制吸烟工作的财政投入,推进控制吸烟工作体系建设。开展控烟示范单位的创建活动,要求示范单位室内、室外都禁止吸烟,全市计划建设300个控烟示范单位。

  “两会”代表、委员积极提交与烟草控制有关的建议、提案。2015年“两会”期间,全国人大代表、政协委员共提交9件关于烟草控制的建议(3件)和提案(6件),占所有与烟草行业有关建议和提案总数的三分之二。其内容主要涉及以下方面:加大力度,尽早实现我国室内公共场所全面禁烟;卷烟产品采用全警示包装,有效削弱烟盒广告效应,减少烟草消费;烟盒印制警示图案让烟草远离青少年;提高我国烟草税收和卷烟零售价格,并将烟草税收的一部分(20%),补贴卫生经费或医保基金;加强对电子烟的监督管理;烟草行业政企分开等。

  (四)地方出台控烟法规渐趋广泛和严格。

  截至2015年年底,全国共有18个城市在《公约》生效后制定实施了控烟相关立法,对室内公共场所禁止吸烟做出规定。2014~2015年,北京、西宁、深圳、兰州、长春、唐山、福州7个城市出台了新的控烟立法。此外,2015年,杭州市人大常委会评估组提交立法后评估报告建议修改《杭州市公共场所控制吸烟条例》;上海市控烟条例修订已列入人大立法预备项目。

  自2015年6月1日起施行的《北京市控制吸烟条例》是目前中国最严格的一部地方性控烟法规。世界卫生组织驻华代表评价其“是中国烟草控制的重大突破,为其他地方性无烟立法的制定或修订设立了新的标杆。”该条例规定,公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟;诸如幼儿园、中小学校、妇幼保健机构、儿童医院等公共场所、工作场所的室外区域禁止吸烟。违者将被处以个人最高200元,单位最高10000元的罚款。为了推动该条例的实施,北京市动员上万名志愿者参与控烟监督和劝阻、宣传,并于2015年11月底全面启动“每周三、来控烟”控烟志愿行动。据中国控烟协会调查显示,北京公共场所无烟环境明显好转,公众对该条例的知晓率由43.43%提高到82.64%,对控烟的满意度由42.26%提高到81.3%。截至2015年11月底,北京市公共场所吸烟人数比例由11.3%下降到3.8%,共有217家单位和98人因违规吸烟受到处罚,累计罚款57万余元。由于北京市在控烟方面所做的努力和取得的成效,世界卫生组织授予北京市政府“世界无烟日奖”,北京最严控烟行动入选由健康时报社发起评选的2015年十大健康新闻。

  二、民间组织积极参与和影响控烟活动,成为推动中国控烟履约的重要力量。

  (一)推动国家层面公共场所控烟立法及实施图形警示上烟包,成为民间控烟组织目前着力追求的重点目标。

  鉴于由卫计委起草的《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》已报送国务院,并被列入国务院预备立法项目,2015年民间控烟组织明显加大全国性的研究和调查工作的强度,力图搜集更多我国烟草流行相关数据,并通过多渠道发声,为推动通过国家层面的公共场所控烟立法提供更多的信息支撑。

  2015年8月,《2013~2014中国部分城市成人烟草调查报告》公开发布。该报告是由美国疾病控制预防中心(CDC)、国际防痨和肺部疾病联合会以及艾默瑞大学提供资金支持,中国疾病预防控制中心在北京、天津等14个城市开展烟草流行调查的基础上形成的。该报告建议推动地方和国家层面的全面控烟立法,使无烟公共场所成为社会常态;完善戒烟服务体系,提高烟草制品价格等。

  2015年10月,世界卫生组织、国际烟草控制政策评估项目(ITC项目)和中国疾病预防控制中心联合发布了《中国无烟政策——效果评估及政策建议》。根据其调查,中国无烟政策获得了相对高的群众包括吸烟者支持:在每个调查城市,接近或超过一半吸烟者支持室内工作场所全面禁烟,三分之一以上的吸烟者支持餐厅完全禁烟。该报告称其研究证明“中国迫切需要全国性无烟立法”,建议尽快通过并实施《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》。

  2015年12月,中国疾病预防控制中心发布了《2015中国成人烟草调查报告》。报告建议尽快通过国家级全面无烟法规;进一步提高卷烟税率,降低烟草消费;强化控烟宣传,力推图形警示上烟包;落实新《广告法》、完善《慈善法》,全面禁止烟草广告、促销和赞助;加强戒烟服务网络建设,提高戒烟能力等。

  (二)持续开展控烟大众传播活动,媒体积极参与和配合引导社会舆论。

  媒体优秀控烟作品评选是中国烟草控制大众传播活动的重要策略之一。2015年,参加优秀控烟作品评选活动的总量达11084部,控烟作品范围越来越广,内容从单纯的烟草危害扩展到控烟立法、公共场所禁烟、烟草广告、烟盒包装警示等,报道频率不断增加,深度报道、新闻专题的比重不断上升。截至2015年,由中国健康教育中心承办的中国烟草控制大众传播活动已经持续了7年,通过组织系列活动,形成了强大的传播合力,在推进公共政策、引导公众舆论等方面发挥了积极作用。

  (三)大力推广无烟企业项目合作,不断扩大影响力。

  “无烟城市共创无烟企业项目”由美国艾默瑞大学全球健康研究所中国控烟伙伴项目、美国国家癌症研究所和中国民间控烟机构新探健康发展研究中心共同发起,并设立“无烟企业奖”。该项目旨在保护非吸烟者免受公共场所的二手烟暴露,并支持吸烟者戒烟。来自鞍山、长春、杭州、克拉玛依、青岛、唐山6个城市的21家知名企业分别获得“最佳无烟企业奖”“最佳无烟政策实施奖”“最佳无烟政策执行奖”“最佳戒烟支持奖”4个奖项。该项目在中国大量争取企业人员支持控烟,截至2015年9月,已招募了240多家企业超过40万名员工的支持。该项目还积极向企业提供关于控烟的宣传培训,在各地大力推广无烟企业项目合作,不断改善项目成果。

  (四)中国控烟协会完成换届,卫生教育法律等各界人士共同参与。

  2015年10月,中国控烟协会召开第五届会员代表大会,原卫生部副部长、第四届会长黄洁夫离任,心血管病专家、北大人民医院心血管病研究所所长胡大一当选第五届会长。胡大一表示,第五届会员将进一步发挥协会优势,协助加快控烟法制建设步伐,推动控烟走上法治化管理的轨道,并促进全社会控烟工作的广泛深入开展。同时,应把控烟作为一个新的学科,建立控烟大数据库。

  (五)国际合作及国外基金资助更加深化,力图影响国内控烟政策。

  国外尤其是美国的一些非政府组织和慈善基金,对中国的一些民间组织及其所开展的控烟活动给予大力资金支持。国外基金资助的中国控烟项目,更多地关联到政府主管的卫生事业单位、高等院校、研究机构,并力图通过游说各级政府工作人员、人大代表及政协委员等,以达到影响控烟政策的目的。据不完全统计,截至2015年12月底,仅布隆伯格基金会及比尔及梅琳达·盖茨基金会两家基金会在中国累计资助94个控烟项目,总经费超过5015万美元,仅2015年资助项目就达12个,总经费约为775万美元,重点为公共场所控烟提供立法支援。

  三、烟草行业认真贯彻落实《公约》规定的责任和义务,积极推动控烟履约工作。

  烟草行业在履约工作部际协调领导小组的统一领导下,强化责任担当,统筹烟草控制与行业发展的关系,坚持烟草控制做减法,在控烟履约方面开展了卓有成效的工作。

  (一)全行业认真执行经国务院批准的卷烟提税顺价重大决策,加大调控力度,减缓生产进度,均衡商业批发,实现卷烟零售价格顺价到位。

  2015年,全国卷烟销量比上一年减少600.5亿支,降幅为2.36%,有效达到了通过提高税收和价格来控制烟草的目的。同时,减少供给,2015年比2014年卷烟生产减少228.5亿支,下降0.88%;烟叶生产及收购量同比减少5万吨,下降2.22%。

  (二)坚持以维护消费者利益为着力点,认真履行降焦减害提高品质的行业责任。

  稳步推进降焦减害工作,卷烟焦油加权平均值和卷烟危害性指数持续降低。坚持履行《公约》关于加强烟草制品成分管制和披露的规定,强化烟草制品质量监督,提高对添加剂、原辅材料和烟草制品内在成分、燃烧释放物的检测检验能力。组织对烟用添加剂、烟用接装纸、烟用香精香料、卷烟纸等物品的市场监督检查和专项检测工作,确保添加剂及材料的安全使用。

  (三)认真履行《公约》第15条“烟草制品非法贸易”相关要求,持续保持打击烟草制品非法贸易高压态势。

  充分发挥烟草与公安、海关、工商等部门联合打假打私工作机制作用,保持高压态势,强化综合治理,部署开展专项整治“百日行动”,坚决遏制假烟和走私烟反弹势头。全年查处案值5万元以上案件2966起,破获国标网络案件992起,收缴制假烟机293台,查获烟丝烟叶1.42万吨、假烟15.72万件、走私烟7.62万件,依法拘留7486人、追究刑事责任4187人。切实加强卷烟零售市场监管特别是互联网涉烟监管工作,组织开展有针对性的零售市场专项清理行动,有效遏制利用互联网进行涉烟违法犯罪行为逐步蔓延的势头。全国非法卷烟占国内市场的比重控制在4%以内,保持全球领先水平。

  (四)下发《国家烟草专卖局、中国烟草总公司关于严格贯彻落实修订后广告法的通知》,加强对新修订《广告法》的宣传培训和贯彻落实。

  同工商部门密切配合、依法行政,提前主动自查整改,切实强化行业自我约束和监管,采取切实有效措施,不折不扣贯彻落实新《广告法》的各项规定。

  (五)坚决贯彻落实《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》精神。

  各级领导干部带头加强自律,严格规范行为,带头做好公共场所禁烟各项工作。国家局机关带头建设无烟办公楼,以实际行动认真落实北京市公共场所禁烟的各项规定。

  (六)采取措施防止未成年人接触烟草。

  认真履行《公约》关于禁止向未成年人销售和由未成年人销售烟草制品的规定,禁止在境内设立自动售烟机。明确要求烟草配送企业及所辖范围的卷烟零售客户在柜台的醒目位置摆放“禁止中小学生吸烟,不向未成年人售烟”的警示牌,自觉做到不向未成年人出售卷烟,并将其作为专卖管理的一项重要内容加强监督检查。此外,与宋庆龄基金会合作,连续开展“太阳花杯”劝阻青少年吸烟系列公益活动,加强对青少年自觉不吸烟的宣传、教育和引导,取得了良好社会效果。

  通过近些年社会各界在控烟履约方面的积极努力,据中国疾病预防控制中心《2015中国成人烟草调查报告》及其他资料显示,目前中国烟草使用流行情况呈现以下三个特点:第一,吸烟率整体虽处于较高水平,但呈现出缓慢下降的趋势。2015年我国男性的吸烟率为52.1%,女性的吸烟率为2.7%,整体吸烟的比例为27.7%。与2010年吸烟率28.1%相比,整体略有下降。第二,二手烟暴露情况有所改善,公众对于二手烟危害的认知不断提高。与2010年相比,室内工作场所的二手烟暴露率由63.3%降至54.3%;家中由67.3%降至57.1%;政府大楼从54.9%降至38.1%;医疗机构从36.8%降至26.9%;公共交通工具从34.1%降至16.4%,中小学(室内和室外)从34.6%降至17.2%;餐馆从87.6%降至76.3%。第三,吸烟者戒烟行为变化不明显,但戒烟服务水平有所提高。在所有每日吸烟者中,已戒烟的比例为14.4%,与五年前相比无明显变化。吸烟者计划在未来一年内戒烟的比例为17.6%。同时,医务人员向吸烟者提供戒烟建议的比例超过50%,较2010年增长近一倍。政府支持在全国推广和建设戒烟门诊和戒烟服务热线,引入戒烟干预技术,开展戒烟专业医师资质认证培训,并更新了中国戒烟临床指南。