江西省烟草专卖局
控烟履约
“着眼制度”方能“管住根本”
发表时间:2015年7月08日 字号:【

来源:《中国烟草》2015年第13期 总第553期 第25-26页

对于中国烟草而言,1991年6月29日是一个具有里程碑意义的日子。

历史上的这一天,第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《中华人民共和国烟草专卖法》(以下简称《烟草专卖法》),并以中华人民共和国主席令公布自1992年1月1日起施行。至此,烟草专卖制度以国家法律的形式确立。

“历史、现实、未来是相通的,历史是过去的现实,现实是未来的历史”。聆听历史是一种深远的智慧,历史中往往蕴含着前行的力量,可以点亮未来。

近期,新《广告法》、《烟草专卖法》修订、《北京市控制吸烟条例》实施、卷烟提税顺价等引起了社会舆论的广泛关注,而一贯把控烟履约视为责任所在、义不容辞的烟草行业,更是在今年全国烟草工作会议上进一步提出了“烟草控制做减法”的要求。

法,国之权衡也,时之准绳也。权衡所以定轻重,准绳所以定曲直。在新的时期,有必要重新审视《烟草专卖法》、烟草专卖制度之于烟草控制的重要作用,以推动烟草控制依法、客观、理性、有序而非片面、激进、盲目地开展,更好地维护国家利益和消费者利益。

烟草专卖是一项成功的改革

专卖立法以法律形式确立专卖制度,为行业发展奠定了根本的制度基础和体制保障。时至今日,24年过去了,经历风雨的烟草专卖制度不显疲态,反而迸发出蓬勃旺盛的生命力,“没有烟草专卖制度,就不会有行业健康发展的好形势”,这是中国烟草的一个广泛共识。

烟草专卖制度固然是行业发展的基石,而换一个角度看,这项体现国家意志的制度未尝不是最切实际和最为有力的烟草控制措施。这一点,已被历史实践所证明。

不妨徜徉时间河流,看一看专卖制度确立前的烟草镜像。在不少老烟草人的记忆深处,20世纪七八十年代,那是卷烟生产和供应量显著增长的时期,更是几间破草房、一台老旧卷烟机、几个妇女用剪刀剪烟丝便可开工生产卷烟的近乎盲目失控的年代。

根据当时轻工业部1981年的调查显示,当年年初国家计划内烟厂84家,计划外烟厂则有300多家,比1977年调查时增加了100多家,县里的,公社的,大队的,农场的,等等,可谓乱象纷呈。

计划外烟厂的产品质量次、消耗高、效益差,不仅浪费宝贵的建设资金,严重偷税漏税,而且通过套购烟叶、低价竞销等不正当手段以劣挤优,一些计划内烟厂被迫减产或停产。1988年8月2日,《经济日报》头版刊发的文章中写道:“计划外烟厂的产品采用甲级原料、乙级包装、丙丁级价格,粗制滥造、焦油量高……2.4亿吸烟者因此成为首当其冲的受害人。”

同期,在中国经济体制改革舞台上有着重要影响力的中国社会科学院工业经济研究所,撰写完成了一份有关于烟草产业的重要课题报告,分析了当时行业存在的“四个失控”(烟草种植和收购失控、烤烟调配失控、卷烟生产失控、卷烟调配失控)及其症结所在,提出两项政策建议:第一,强化专卖,制定《烟草专卖法》;第二,对烟草寓禁于征,实行高税。

烟草及其制品是一种特殊的消费品,具有投资少、见效快、收入高的特点,既要满足消费需求,又不能任意发展,如果没有行之有效的管理措施和体制,很容易出现盲目发展和重复建设,不仅行业发展会面临失控危险,而且也不利于有效控制烟草消费。

有鉴于此,在改革开放春风劲吹、政企分开放权的大环境下,党和国家针对烟草特点采取了的特殊的改革和管理形式——实行烟草专卖专营,发布《烟草专卖法条例》逐步巩固,最终立法确立。《烟草专卖法》第一条开宗明义,“有计划地组织烟草专卖品的生产和经营,提高烟草制品质量,维护消费者利益,保证国家财政收入”,从根本上说,就是为了加强烟草控制。

烟草专卖制度,使行业从分散管理走向集中管理,从自由发展变成专卖专营,有力地扭转了烟草盲目发展的混乱局面,促进了产供销协调发展,对提高卷烟产品质量和结构、满足消费等方面都起到了积极作用。1993年1月,国务院发出《关于进一步加强烟草专卖管理的通知》,强调指出:“实践证明,实行烟草专卖是我国一项成功的改革政策,必须毫不动摇地继续坚持。”

从产销近乎失控走向健康有序发展,这一史实存在的本身就足以证明,烟草专卖是一项符合中国国情的制度,中国的烟草控制之路,注定要与烟草专卖制度同呼吸、共命运。

依法治烟是控烟的根本之策

放眼全世界可知,牵一发而动全身的烟草控制是一个循序渐进的过程,行业在烟草控制问题上所持的态度,从来都不是反对或是规避,而是严格依法依规控烟。事实上,在烟草专卖制度下,国家对“两烟”生产进行了严格的计划控制,对推进我国乃至世界烟草控制工作都有重要作用和积极影响。

理直气壮的关键取决于底气充足。法贵在行,制定《烟草专卖法》是为了实施、贯彻,使其在实践中充分发挥作用,此后行业20多年来在“两烟”总量、专卖打假、规范市场等诸多方面所作的努力,充分彰显了专卖立法宗旨。

自20世纪90年代以来,行业把握自身运行规律,始终坚持“控制总量、稍紧平衡”的调控方针,依法行政、依法管理、依法组织生产经营,对烟叶收购、卷烟和雪茄烟生产等均严格实行指令性计划,禁止超计划生产,全国卷烟产销量增长率呈现逐年递减趋势,总体上保持产销之间的协调发展,维护了国家计划的严肃性。

与此同时,行业坚持发展服务于国民经济发展大局,把深化改革作为推动持续健康发展的强大动力,巩固烟叶基础地位,大力培育知名品牌,重视市场体系建设,努力提升科技和管理水平,从全产业链不断促进烟草资源优化配置,中国烟草发展从数量规模型向质量效益型转变,税利快速增长,整体竞争实力极大提升。

为了维护国家和消费者的利益,各级烟草专卖部门与公安等部门密切配合,对卷烟制假售假等违法生产经营活动进行了长期的、坚持不懈的打击,始终保持的卷烟打假打私高压态势,使非法卷烟得到有效控制,为卷烟产销量保持稳定赢得了市场空间,我国卷烟市场净化率在全球处于领先水平。

行业自觉遵守烟草专卖法律法规,把严格规范作为保持行业健康发展的生命线,致力于解决注重自律和提高效率课题,切实加强法治思维,全面建设法治烟草;认真贯彻国家相关政策,卷烟价格和税率不断提高,努力为国家财政增收作贡献,综合税负高于目前世界平均水平。

……

凡此种种,无不表明烟草专卖体制是行之有效的控烟履约举措,契合我国寓禁于征、履约控烟与专卖体制有机结合的实际。2012年11月在韩国首尔召开的《烟草控制框架公约》第五届缔约大会上通过了《消除烟草制品非法贸易议定书》,新华社等媒体报道认为:“作为《公约》缔约方,中国全程参与了议定书的谈判制定,中国在打击和消除烟草制品非法贸易方面的有益经验和做法,特别是烟草专卖制度,也被议定书借鉴吸收。”

烟草专卖制度体现共同意志,具有普遍约束力,带有根本性、全局性、稳定性和长期性。面对烟草控制这个复杂的系统工程,立足长远、着眼全局,依法治烟完善制度,通过制度建设巩固控制成果,不拘于一时一域问题的解决,而是在科学判断和准确把握经济社会发展趋势基础上,有计划有重点地全面推进烟草控制,无疑是实现“烟草控制做减法”的根本之策。

“不谋全局者,不足谋一域”,专卖立法确立专卖制度20多年来,行业面临的形势已截然不同,过去的经验要总结,未来的道路要探索。烟草专卖制度源于实践,随实践发展而不断完善,一个更加健全成熟的制度和机制必将带动烟草控制取得新进展、新成果,行业有这样的道路自信、理论自信、制度自信。